政事堂：清朝没有特务机关，君王是如何驾驭文武百官的？

锦衣卫和东厂是明代两大特务机构，虽然它们恶名昭著却被明代皇帝视为心腹，也是维护政权最有力的工具之一。大清入关后，尽管在顺治时期也有锦衣卫这个机构，但其性质却发生了巨大的变化，主要负责一些仪仗方面的事务。这倒不是说清代统治者不需要特务机构，而是不能再走明代的老路，需要有自己的创新。

相对于明代，清代在这方面确实也有所收敛，摒弃了令人恐惧的锦衣卫和东厂，采用了更加温和的“密折”制度。所谓的密折，也称奏折、折子，这是清代专门用来向皇帝陈情言事的一种文书。其实，在清代以前也有各种奏疏公文，多少可算是密折的前身，但没有哪个朝代会像清代这样重视密折。

康雍乾时期，围绕密折逐渐形成了一套完整而又严密的规章制度，并将密折与政治生活和政权安危紧密联系在一起。自从雍正七年设立军机处后，密折的发展也成了一个标志性的事件。此后，密折制度成为清朝皇权政治的重要节点。

密折之顺治时期开始使用，从康熙时得到重视。奏折之所以称为密折，也和康熙皇帝有很大的关系。康熙前期，密折开始投入使用，但是在相关奏折的办理、传递即保管等方面没有形成正式的制度，不过康熙帝认为密折在了解地方政务、军情方面有着独特的作用，于是开始改进密折制度。

起初，拥有密折上奏权的人数很少，只有高级官员和皇帝心腹才能染指这一秘密性质的文书。从史料记载来看，拥有密折权的人大致有五类。一类是宗室姻亲、汉族异姓王公；第二类是中央官员系统，如内阁、六部；第三类是地方督抚；第四类是蒙古王公和外藩系统；第五类是一些特殊官员，如江宁织造等心腹。

不难看出，康熙时期，拥有密折权的人都是皇帝极为信任之人，也需要很高的政治地位。即便是到了康熙后期，拥有密折权力的人也就一百多人。也就是说，大清两万多官员中，只有这些人才有单独向皇帝上密折报告机要政务的权力。

对于密折的管理，康熙帝也建立了一套完善的机制。一般情况下，康熙帝从不借他人之手批阅奏折，只会在偶尔的情况下，才会将一些密折公之于内阁批答，但这种情况后没有维持多久，批阅奏折的权力很快被康熙帝回收。

比如，康熙四十六年（1707年）四月，甘肃巡抚齐世武奏报甘肃灾害情况，当时康熙正在南巡路上，密折被递交内阁处理。康熙回京后，发现被密封的密折已经拆阅，便严厉责备齐世武糊涂，他说：“朕不在之时，奏折应该送给管事的阿哥批阅，怎么能交给内阁呢？”

不难发现，康熙对内阁还是不太信任，认为他们没有批阅奏折的权力，而从中也体现出密折一定要强调保密性。这件事发生以后，凡是康熙外出巡游时，密折都规定要交给管事阿哥阅览，其他人一概不能染指。

康熙晚年，九子夺嫡，局势几乎一度失控。为了及时掌握情况，康熙下令朝臣可以在请安折中随时报告所见所闻，但一定要如实奏报。而且，康熙帝始终坚持亲自批阅奏折，不容别人插手。康熙执政的最后几年，因为身体中风导致右手无发生书写，但是他为了防止中间出现差错，还是坚持用左手批阅密折。他认为，只要是抓住了密折的批阅权，就好比是抓住了大清的命脉。

到了雍正时期，密折制度被发扬光大，从中央到地方拥有密折上奏权的官员越来越多，甚至是到了只要雍正看顺眼了，不管是何官职都可授予密折的权力，其人数也从康熙时期的一百多人上升到一千多人。雍正帝对外省官员尤其重视，他通过密折随时了解地方政务，也让各地的督抚、布政使、按察使都拥有密折权力，让他们互相监督。

在密折大行其道的清代，皇帝建立了一个严密的监控网络，尤其对汉人和重要官员实施严密的监控。虽然密折制度不像锦衣卫和东厂那般残酷，可最终发挥的作用也是极其巨大的，况且密折制度也显得不那么血腥。就这一点来说，清代的密折制度是一项重大的创举，也更适合皇帝掌控百官。